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完善法律制度促进我国生态碳汇发展

  • 日期:2022-07-24  
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无论是国际还是国内,增强碳汇都是实现碳中和的必要技术路径,对于助力实现碳中和愿景至关重要。5月24日,中国气候变化事务特使解振华在达沃斯峰会上宣布,为绿化地球,应对气候变化,增加森林碳汇,中国今后十年要种700亿棵树。相较于其他的碳减排/碳吸收措施,生态系统在发挥固碳作用的同时,还有助于改善生态环境,推动生态产业发展,巩固脱贫攻坚成果,推进乡村振兴和美丽乡村建设,实现“生态效益+经济效益+社会效益”多重效益共赢的局面,真正实现“绿水青山”就是“金山银山”。

我国生态碳汇基本情况

生态碳汇指森林、草原等陆地生态系统和红树林、滨海盐沼等海岸带生态系统吸收二氧化碳的过程、活动或机制,强调各类生态系统及其相互关联的整体对全球碳循环的平衡和维持作用。

根据《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》,在已公开最新碳排放清单中,2014年中国温室气体排放总量(包括LULUCF)为111.86亿吨二氧化碳当量,其中二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫所占比重分别为81.6%、10.4%、5.4%、1.9%、0.1%和0.6%。如不考虑温室气体吸收汇,温室气体排放总量为123.01亿吨二氧化碳当量。2014年中国土地利用、土地利用变化和林业吸收二氧化碳11.51亿吨,湿地排放甲烷172.0万吨,总计净吸收11.15亿吨二氧化碳当量。林地、农地、草地、湿地分别吸收8.40亿、0.49亿、1.09亿、0.45亿吨二氧化碳,建筑用地排放253.0万吨二氧化碳,林产品吸收1.11亿吨二氧化碳。2014年全国碳汇量约占碳排放量的1/9。实现碳中和愿景任重道远。根据2014年国家温室气体排放清单,来自于林地、草地和林产品的碳汇贡献量最大,林草是提升碳汇能力的关键领域。

中国生态碳汇法律制度建设进展

在森林碳汇方面。我国森林碳汇制度标准体系发展迅速,2006年以来,国家层面针对林业碳汇发布诸多政策文件,加强森林碳汇计量标准、监测方法、项目方法学、减排量核证方法等方面的研究工作;地方层面围绕林业碳汇高质量发展、价值化实现机制开展了形式多样的实践探索;森林资源固碳增汇的生态功能得到保护,将林业碳汇作为生态环境损害案件的救济方案在司法层面得到认可。但森林碳汇立法仍然空白,相关制度规则散见于层级较低的行政规章及政策性文件。

在草原碳汇方面。我国草原碳汇还处于前期技术方法研究、碳汇储量调查阶段,在立法层面处于空白,国家及地方层面关于草原碳汇的政策规定相对较少,多散见于应对气候变化、林草规划等政策文件中,不成体系,可操作性不强,专门针对草原碳汇的政策文件或技术方法极少。国家层面虽然针对草原碳汇发布了《可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学》(AR-CM-004-V01),但受诸多因素影响,目前此方法学尚未得到实践应用。

在湿地碳汇方面。2021年底颁布的《中华人民共和国湿地保护法》首次将“碳汇”纳入了国家法律,第三十九条规定“县级以上地方人民政府应当按照湿地保护规划,因地制宜采取水体治理、土地整治、植被恢复、动物保护等措施,增强湿地生态功能和碳汇功能”,为湿地碳汇保护和发展奠定了法律基础。从立法角度来看,湿地碳汇保护走在了其他类型生态系统前列。但目前关于湿地的法规政策主要聚焦湿地保护和修复,关于湿地碳汇能力的巩固增强、湿地碳汇价值实现机制的具体法规、政策、标准几乎空白。

在冻土碳汇方面。关于冻土碳源汇特征存在较大争议,我国目前对冻土碳汇的关注仍主要聚焦于监测、调查评估和科学研究。有关冻土固碳能力保护及冻土碳汇能力开发的相关规则,在国家立法层面处于空白,在冻土资源较为集中的省区也缺少相关政策规制。

在海洋碳汇方面。近年来海洋碳汇逐步引起重视,相关的政策文件逐步增多。但总体来看,海洋碳汇在立法层面仍为空白,国家层面有关政策文件中对于海洋碳汇的要求主要是引导性、方向性的;地方方面,福建、海南、山东等海洋大省以及厦门、深圳、威海及湛江等沿海城市在蓝色碳汇方面开展先行探索,取得了一定进展,但尚未形成成熟的制度体系。

中国生态碳汇发展面临的问题与建议

我国生态碳汇发展仍面临诸多问题,如生态碳汇上位法缺失,现有制度规范法律层级低且不健全;碳汇法律属性不清,权属边界不明;湿地碳汇与海洋碳汇、森林碳汇存在边界模糊情形;对生态系统的碳储量、固碳潜力、固碳机理及固碳技术的科学认识仍然不足;部分生态系统的碳源和碳汇存在动态的相互转化情形;生态系统普遍具有较大固碳能力,但多数生态系统面临碳释放风险;部分生态系统碳汇潜力不高,碳汇项目开发难度大,经济性不高;生态碳汇交易与全国碳市场衔接不畅;生态碳汇计量标准、监测方法不足,部分生态系统碳汇计量困难;现有生态碳汇项目减排方法学不足,方法学开发难度较大;生态碳汇价值实现方式较为单一、价值实现困难等。

推动生态碳汇管理法治化。加快推进应对气候变化专门立法,在应对气候变化法中专题规定碳汇内容,出台保护和发展生态碳汇的条例或部门规章,填补生态碳汇立法空白;推动《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》等相关法律修订,完善相关配套制度、标准及激励保障措施。推动生态资源产权制度改革,明确生态碳汇法律属性及判定原则。完善碳汇监督管理机制,建立政府部门生态碳汇进展定期报告评估制度。将生态碳汇作为重要指标纳入相关制度性评价体系以及政府绩效指标考核体系。明确维护生态资源固碳功能的权力和义务,强调责权对等,对于破坏已有碳汇资源以及“造假骗补”等行为进行严厉惩处,对人为造成生态碳库损失的行为予以法律惩罚。落实“损害担责、恢复生态、堵疏补漏”原则,探索建立“生态司法+碳汇补偿”的环境司法新模式。

推动生态碳汇管理科学化。既要肯定生态系统增汇价值,也要肯定生态碳库保护和维持的价值,将巩固维持原有碳库放在首位,加强生态系统保护修复。针对不同类别、不同区域、不同环境条件的生态系统,开展碳源、碳汇特征调查评估,建立分类管理制度。加强湿地、冻土、海洋生态系统固碳机理、碳源汇特征及动态变化规律的研究,开展精细化管理,因地施策。对于具有明显碳汇特征的生态系统,进一步采取措施增加碳汇;对于呈现碳中性或碳源特征的生态系统,及时采取保护修复措施,控制温室气体排放,努力恢复其碳汇能力。加强生态系统碳库及碳源流动态监测,对于存在碳源风险的生态系统及时做出预警,积极采取人为干预措施。加强生态碳汇基础理论、基础方法、前沿颠覆性技术研究,开发具有显著固碳增汇效果的生态系统保护修复技术。

推动生态碳汇管理标准化。建立生态碳汇监测核算体系,开展碳汇本底调查评估及潜力分析。加强生态碳汇方法学的开发、论证、研讨和实践应用。对于增汇潜力较大、具备开发交易价值的生态碳汇类型,开展精细化分类,出台针对性和操作性强的碳汇计量标准、监测方法。针对不同类型、不同边界、不同情景的生态碳汇,分门别类开发项目减排方法学;对于不同类型生态碳汇的边界模糊的部分,按一定原则划归某一类生态系统,避免交叉重叠,保证管理规则的一致性。

推动生态碳汇管理市场化。加强政府引导,探索适宜的碳汇碳价实现机制,开发各类生态碳汇自愿减排交易方法学,推进生态碳汇进入全国碳市场。明确生态碳汇交易主体的范围和权利义务、项目开发程序,以及生态碳汇权属的产生、归属、流转、确权规则。明确生态碳汇用于质押、抵押、留置、抵销、期货交易、项目碳中和、司法救济等的规则。拓宽碳汇价值化实现渠道,推进生态碳汇保护发展与生态保护补偿、生态扶贫、脱贫攻坚、精准帮扶、乡村振兴等政策的衔接。创新碳汇项目开发和收益分配模式,鼓励开展碳汇金融创新。

推动生态碳汇管理国际化。近年来,我国在植树造林方面取得了举世瞩目的成就,但中国生态碳汇发展成效对全球应对气候变化的贡献未得到国际社会的充分重视。当前欧盟碳边境调节机制已完成欧盟委员会和欧洲议会的立法进程,七国集团峰会倡议建立的“气候俱乐部”也传递了在国际会计规则、气候贸易团体壁垒等方面的倾向。欧盟碳泄漏清单中包括我国对欧出口强度较高的产品,会形成国际标准制定、第三方市场的垄断地位,对发展中国家的企业造成非生产性劣势。根据欧盟议会通过的碳边境调节机制法案版本,如果非欧盟生产商能够证明,进口商品的生产过程已经在第三国支付了碳价,欧盟进口商就可以全额扣除相应的成本。因此,应加强中国生态系统碳汇对全球应对气候变化的贡献研究,积极做好碳边境调节机制预案。